Ley 31-63, orgánica del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP)

Marco Legal-Ley 31-63
Ley No. 31 del 25 de Octubre de 1963 G.O. No. 8803

En el mes de Octubre del 1963, el Triunvirato promulgó la Ley 31-63, orgánica del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP), corporación autónoma del estado, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independiente y de duración ilimitada, concebida con el propósito de fomentar el desarrollo del sistema cooperativista en la RD., otorgando todo lo necesario para facilitar la organización y el cabal funcionamiento de todo tipo de instituciones cooperativas que promuevan básicamente, entre trabajadores de los diferentes tipos y niveles y campesinos, una real justicia distributiva, a través de una distribución mas equilibrada del los ingresos económicos dentro de la población.

Asimismo, dicha institución tiene a su cargo coordinar sus labores con las Cooperativas, Federaciones y Confederaciones existentes en el país, con el propósito de lograr un uso más eficiente de los recursos económicos que estas reciban, brindándoles una asistencia tal, que puedan lograr un real funcionamiento de las mismas y poder suministrar así, servicios acordes a las necesidades de sus asociados.

Consideraciones I :

El Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) tiene, por facultad de su ley orgánica, la categoría de Corporación Autónoma del Estado, la cual, como dijimos anteriormente, tiene como misión orientar sus acciones hacia el fomento del cooperativismo en el país y al mismo tiempo, ejercer la doble función de fiscalizar y supervisar el mismo sector, lo cual desde el punto de vista jurídico-operacional, son actividades incompatibles entre si, por estar siendo ejercidas las dos por la misma entidad jurídica, contraviniendo de esta manera, con los mas elementales preceptos de justicia, equidad y transparencia, que siempre deben ser observados por una institución de este genero.

En muchos países del área, donde las acciones del estado ejercidas mediante instituciones de la misma naturaleza del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP), han dejado interesantes huellas y/o manifestaciones claras e inequívocas de su decidido apoyo al sector cooperativista, con el propósito de institucionalizar de manera definitiva sus actividades, han concluido con la creación de un organismo externo que se encargue de las labores de supervisión y fiscalización, dejando a cargo de la institución original, las funciones de fomento, educación y desarrollo del sector, mediante el uso de las asignaciones que provienen del Gobierno Central de manera permanente, y gestionando financiamiento y ayudas de organismos nacionales e internacionales a los cuales tiene acceso.

La participación que le asigna la Ley 31-63 al Poder Ejecutivo en las áreas de supervisión y fiscalización para que este las ejecute a través la Contraloría General de la Republica, es la razón por la cual hoy le asignamos tanta importancia a la separación de dichas funciones de su entorno, pues la experiencia dice que muchos de los comunes problemas que confrontan las cooperativas en su proceso de desarrollo y que estadísticas oficiales señalan, tienen su origen en que la mayoría de los financiamientos que el Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) les ha proporcionado a las mismas, lejos de contribuir a mejorar su situación, han sido causa eficiente de su desaparición, lo cual a juicio de los expertos, ha sido por la falta de una adecuada y efectiva supervisión de la canalización y utilización de dichos recursos y de la actualización, adecuación y mejoramiento de los sistemas operativos y procedimentales -de control interno- vigentes a la fecha.

Según estadísticas del sector, un gran porcentaje de estos créditos, a la fecha de hoy están calificados de irrecuperables.

Capitulo V, Ley 31-63: Inspección y Auditoria:
Evaluación de sus Limitaciones y Sugerencias para eliminar las mismas:

Siguiendo sobre la base de lo anteriormente expuesto e inclinándonos hacia un ángulo mas objetivo de visualizar este tema y observando con detenimiento lo que implica y determina este articulo, debemos colegir de una manera sensata, que existe una limitación funcional en lo que a lo oportuna y a tiempo deben ser las labores de inspección del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP).


Entendemos que la ley debe ser mas especifica y proactiva en esta delicada responsabilidad.

Los funcionarios del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) que realizan labores de inspección y fiscalización, deben estar investidos por esta ley de todas las prerrogativas necesarias para el cabal cumplimiento de sus funciones, llegando inclusive a ellos poder tener acceso a las oficinas, establecimientos y dependencias de las cooperativas durante el desarrollo de sus labores, con el propósito de hacer mas efectiva sus labores dentro del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP).

Esto, sin desmedro de cualquier otra acción que pudieran ellos, en representación del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP), realizar en procura del cabal ejercicio de sus funciones.


El Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) deberá programar un ciclo anual de inspecciones y auditorias a las cooperativas, sin distinción de tipo y tamaño.

Si como resultado de estas inspecciones, se lograra observar una acción o hecho que conlleve a la violación de estos preceptos, o perjudique directa o indirectamente a las operaciones e intereses de las cooperativas o definitivamente viole las disposiciones que establece nuestro Código Penal en este sentido, el Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) podrá acudir a los organismos internos de la cooperativa en cuestión, y paralelamente y sin el consentimiento de esta, también acudir a las autoridades judiciales a realizar la denuncia de lugar, en los casos que así lo considere pertinente.

Si las irregularidades detectadas, son consideradas de una magnitud tan grave que pudieran comprometer la estabilidad económica de la cooperativa, el Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) podrá ordenar, sobre la base de la petición correspondiente, la intervención de la cooperativa inspeccionada, designando de inmediato un Administrador Provisional.

Dicha intervención tendría una duración limitada, con la finalidad de que se proceda con la convocatoria de la Asamblea General para que conozca de la situación y tome las medidas de lugar.

En el caso de que no se logre la solución del caso por la vía señalada en el párrafo anterior, el Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) podrá recomendar la disolución de la cooperativa y después de esto, deberá proceder a la cancelación de su registro, como una acción de carácter definitivo.

Decreto No. 1498 del 17 de Septiembre de 1971: Una visión de futuro y un ejemplo de apoyo del Poder Ejecutivo al sector cooperativista. Una función de supervisión constante por parte del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo IDECOOP:

En nuestra Ley Sustantiva reside la base de este decreto:

“El Estado podrá convertir sus empresas en propiedades de cooperación o economía cooperativista. El Estado estimulara el ahorro familiar y el establecimiento de cooperativas de crédito, de producción, de distribución, de consumo o de cualquier otra índole.” (Art. 8: 13-B y 15-A de la Constitución de la República Dominicana)


Este decreto, significa uno de los aporte más efectivos recibidos por las cooperativas de parte del Poder Ejecutivo, y su emisión reside en la interpretación correcta de la importante participación que nuestra constitución le asigna al estado en este sector.

En la brevedad de su articulado se autoriza a las instituciones públicas o privadas a hacer descuentos nominales a favor de las cooperativas, de los aportes u obligaciones de sus socios, siempre y cuando se obtenga primero la autorización formal de este ultimo.

La seguridad de ingresos que proporciona el dispositivo del mencionado decreto, fue tan contundente y determinante para el sector cooperativista, que la base del mismo sirvió para entre otras, darle origen a un diverso numero de cooperativas como fueron: Los Maestros, Corde, Lotería Nacional, Secretaria de Agricultura, Ferreteros, Telefónica, entre otras, ya que la percepción de ingresos sin morosidad y a tiempo, aseguraba de cualquier manera el cabal cumplimiento del presupuesto de ingresos y gastos de estas empresas, brindándole así el equilibrio económico que se requiere para lograra obtener una base de crecimiento sólida y constante.

Lo que para la época del ano 1971 era una novedad que venia a darle sustento al sistema, hoy es parte integra, permanente y normal en las labores operacionales de una cooperativa.

Como sustento y apoyo de lo anteriormente expuesto, la Ley 31-63 del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) debería asignarle dentro de sus funciones de supervisión y control, un especial seguimiento a la aplicación de esta medida, la cual se extiende a todas las entidades públicas o privadas.

Dispositivo Juridico:

Tipificación y Pena: Delito de Abuso de Confianza: Art. 408 Código Penal de la Republica Dominicana:

Dentro del dispositivo de implementación o en el reglamento que surja de una modificación a la ley o como iniciativa de supervisión, debe insistirse en el plazo de no mas de 48 horas para entrega a las cooperativas correspondientes, de los valores retenidos, so pena de incurrir en el delito de Abuso de Confianza y poder ser castigado con las penas que establece el Art. 408 del Código Penal de la Republica Dominicana en este sentido y no como lo establece este decreto, donde refiere esta sanción a lo que dispone el Art. 678, inciso 70 del Código de Trabajo.

Con relación específicamente a aquellas empresas que están ubicadas dentro del sector publico, se debe ser inflexible con las mismas, en el sentido de aquellas que hayan retenido sumas de sus empleados para estos fines y no las hayan entregado a tiempo, autorizar por los medios de lugar al Tesorero de la Nación a la emisión de dichos fondos con cargo a las institución retenedora, y liberar así a las cooperativas que pudieran verse involucradas en esta situación.


Comentarios II:

Entidades Cooperativas: Su Naturaleza Jurídica:
Sociedades o Asociaciones?

1.- Características de una Sociedad:

Con el propósito de establecer la correcta definición de una Entidad Cooperativa, en el sentido de que si la misma es Sociedad o Asociación, debemos ante todo establecer la naturaleza jurídica de las mismas, evaluando sus fines para así poder determinar su real condición jurídica

Por motivos que no vamos a analizar en este trabajo, nuestro legislador, al inicio de la vida democrática de nuestro país, a raíz de la caída de la tiranía trujillista, durante el ejercicio de sus sagradas funciones, no se detenía a establecer la diferencia entre sociedad y asociación, usando estos conceptos de manera indistinta cuando tenia la necesidad de definir a una persona moral.


Esto creó situaciones de confusión principalmente con las instituciones jurídicas, ya que a medida del paso del tiempo se hacia mas necesario establecer la real diferencia de estos conceptos, de frente a la definición del status jurídico de las entidades cooperativas.

La ley 31-63 usa estos conceptos para definir las cooperativas, siendo esto una laguna jurídica que debemos determinar por el bien del sector cooperativista de nuestro país.

Desde el punto de vista jurídico, reviste de importancia capital la necesidad de determinar correctamente esos términos, pues de frente al establecimiento de la acción y el procedimiento en la conducción de un caso antes los tribunales de la republica, exige una clara definición del sujeto actuante, ya que como requerido o en su condición de requeriente, no se podría conocer el fondo del asunto hasta no lograr determinar la naturaleza de aquellos que están ejerciendo acción en justicia.

Si nos dedicamos a analizar “strictu sensu” el derecho dominicano en este sentido, este solo reconoce dos (2) tipos de personas morales en derecho privado: la sociedad y la asociación.

El Art. 1832 del Código Civil de la Republica Dominicana reza de la siguiente manera: “La Sociedad es un contrato por el cual dos o mas personas convienen poner cualquier cosa en común, con el mero objeto de partir el beneficio que pueda resultar de ello.”

De esta definición se desprenden tres (3) elementos que son concordantes a toda sociedad:

La asociación de dos o más personas
La existencia de un bien o bienes comunes
La repartición de beneficios entre sus miembros, los cual es el objeto principal

De esta misma manera, podemos establecer que las sociedades pueden ser Civiles o Comerciales y respecto a la parte comercial de las mismas, el Art. 1873 del Código Civil establece: “Las disposiciones del presente titulo no son aplicables a las sociedades de comercio, sino en los puntos que en nada se oponen a las leyes y usos del comercio.” De lo que resultaría


Las sociedades civiles en principio, están regidas por el Código Civil y para su creación basta el acuerdo de voluntades bajo el entendido de un objetivo económico, las cuales muchas veces no requieren de un contrato escrito, como cuando son por ejemplo las sociedades que constituyen los esposos y los herederos con determinados bienes.

Este tipo de sociedad, tiene la particularidad que puede disolverse por la voluntad de uno de sus socios cuando llega el vencimiento del termino por el cual se han creado y mas aun, se disuelven por la muerte de uno de ellos. (Socios)

Si observamos detenidamente las sociedades civiles y comparamos a estas con las cooperativas, difieren casi en todos los aspectos.


Desde el punto de vista comercial, las mismas están regidas por el Código de Comercio y desde el punto de vista jurídico, las cooperativas en la actualidad tampoco son sociedades comerciales, porque no están regidas por este código (Comercio).

Este resulta ser uno de los aspectos mas contradictorios de este problema, ya que en esencia las sociedades cooperativas responden mas a la sociedad mercantil, que a cualquier otra.

Por todo lo anteriormente expuesto, podemos colegir, que si las organizaciones cooperativas no tienen una característica que la puede catalogar de hecho como Civil o Comercial, conforme a nuestro derecho, las mismas se salen del ámbito de las sociedades y automáticamente se inscriben dentro de las asociaciones.

2.- Característica de una asociación:

Se define asociación de la siguiente manera: “Es el contrato mediante el cual dos o mas personas ponen en común, de un a manera permanente, sus conocimientos o sus actividades con un fin que no sea el de repartirse los beneficios”

Sobre la base de lo antes expuesto, la diferencia principal entre sociedad y asociación, reside en que la primera reparte los beneficios que generan los bienes puestos en común y a la segunda se le prohíbe esa actividad.

Visto el caso desde un punto de vista puramente económico, las cooperativas en principio reparten los beneficios, por lo que tendríamos que convenir que las cooperativas son sociedades.

Pero si observamos la misma situación desde el punto de vista de que toda asociación busca un fin altruista dirigido al bien común y no de sus miembros, y la sociedad observa esencialmente el objeto lucrativo de repartir beneficios entre sus integrantes, las cosas resultan diferentes.

3.- Relación de una entidad cooperativista vs. una asociación y una sociedad:

Después de contar con un concepto claro entre asociación y sociedad, vamos a relacionar a estas con las cooperativas, con el propósito de establecer su situación jurídica:

a.- Desde el punto de vista de su constitución: Es necesario que los socios contratantes otorguen su consentimiento por escrito y en este sentido las cooperativas se identifican con las sociedades de naturaleza económica.

b.- Por el procedimiento de adquirir personalidad jurídica: Las cooperativas se identifican con las asociaciones porque ambas instituciones deben procurar un decreto del Poder Ejecutivo para funcionar legalmente, en tanto que las sociedades adquieren su base legal por un procedimiento diferente y no necesitan ninguna autorización expresa para operar.

Con relación el nacimiento normal de una sociedad en nuestro país, estas requieren la participación de 7 socios (sociedades comerciales) los cuales se constituyen ante un notario público que certifica el Acta de la Asamblea General Constitutiva y cumple con los procedimientos establecidos en el Art. 42 del Código de Comercio.

En el caso de las sociedades comerciales el procedimiento es relativamente fácil, pero están regidas por disposiciones fiscales las cuales las hacen onerosas.

Las cooperativas y las asociaciones se identifican mas en este sentido, pues ambas requieren el decreto del PE para operar.

Las cooperativas solicitan su incorporación vía del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) y no tiene que pagar impuestos, pues están totalmente exoneradas.

Realmente en una limitación que las cooperativas necesiten de un decreto del PE para lograr su incorporación, pues de todos es conocido la facilidad con que se derogan las decisiones del PE en nuestro país, dejando así evidentemente demostrada, la fragilidad que este procedimiento implica.


Y además de esto, entendiendo nosotros que debería existir un organismo especializado que pueda dotar a las cooperativas de la legalidad necesaria sin tener que recurrir hasta el Poder Ejecutivo para esto.

Después de analizar la relación de una entidad cooperativa, con la asociación y con las sociedades civiles y comerciales, cabe preguntarse: estamos de frente a una tercera persona moral del derecho privado?

Si volvemos un poco atrás y tomamos en cuenta las condiciones en que nace el movimiento cooperativista en el mundo y observamos el caso nuestro, en que las cooperativas funcionaron durante sus primeros 5 anos sin una legislación que las regulara, creo que debemos convenir que las sociedades cooperativas constituyen una tercera personal moral de derecho privado o de carácter “especial”; esto, sobre la base de la necesidad de distinguir la asociación, la sociedad y las cooperativas.

No podemos olvidar que si no se logra establecer esta diferencia, nuestro sistema esta instrumentado de una manera tal que si no se habla de sociedad o asociación se hace muy difícil darle tratamiento jurídico a cualquier tipo de persona moral que no encaje en esta clasificación.

Esa situación hasta cierto punto la podemos calificar como razonable, sin dejar de lado la necesidad de crear el calificativo de “sociedad especial”, pero rechazando siempre que si es una sociedad con fines sociales u económicos, esta no persiga fines de lucro.


TEMAS EN PROCESO:

Superintendencia de Cooperativas: una vía de dinamizacion, modificación y adecuación del IDECOOP, de frente al crecimiento y demanda actual del sector cooperativista en RD.

Vista la orientación hacia la institucionalización que sugieren los párrafos anteriores, cabe destacar la posibilidad de la creación de una Superintencia de Cooperativas, con carácter y origen sobre la base de una corporación mixta, es decir, compuesta por el sector publico y privado, que dentro de sus atribuciones regule y fiscalice las Cooperativas en la República Dominicana.


La composición mixta residiría en la composición del Consejo Directivo, el cual podría estar constituido por una representación del sector cooperativo y representantes del sector público.

Puntos de análisis:

Concepto del Contrato Cooperativista:
Elementos: Consentimiento de las Partes, Capacidad y Objeto
Características del Contrato:
Formación del Contrato
Naturaleza del Contrato
Violaciones